[생생경제] 개헌 '토지공개념', 박정희 정부에서 만들어져

[생생인터뷰]

- 이미 있는 헌법조항 강화할 만큼 부동산 투기 등 심각한 배경
- '토지공개념'은 박정희 정부 당시 만들어져 위원회가 구성된 유서깊은 개념
- 89년 부동산투기 심각할 때 입법추진 실질적 법안 마련돼
- 사유재산 침해 등의 문제와 구체적 법 적용 등을 연결해서 공론장 열려야 해

■ 방송 : YTN 라디오 FM 94.5 (15:10~16:00)
■ 진행 : 김우성PD
■ 대담 : 고계현 소비자주권시민회의 사무총장

◇ 김우성PD(이하 김우성)> 더불어민주당이 헌법에 경제민주화, 토지 공개념을 강화하고 의무까지 구체화하겠다고 당론을 모으고 있습니다. 토지 공개념, 토지의 소유와 처분을 공공 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 겁니다. 방송전파처럼 공공재적 성격, 누구의 소유가 아니라 사회 전체 공익을 위해 쓸 수 있는 거라는 개념인데요. 구체적으로 더 강화되고 여러 가지 세분화된다면 어떤 일이 있을까요? 이에 대해 반대하는 논리도 만만치 않은데요. 어떤 부분에서 반대하는지, 토지 공개념 도입할 때 큰 역할을 했던 경실련의 산 증인이시죠, 고계현 소비자주권시민회의 사무총장입니다. 안녕하십니까.

◆ 고계현 소비자주권시민회의 사무총장(이하 고계현)> 네, 안녕하세요.

◇ 김우성> 민주당이 개헌 논의하면서 경제민주화, 특히 토지공개념을 강화하겠다고 당론을 정했거든요. 배경을 어떻게 보아야 할까요?

◆ 고계현> 당에서 발표한 대로 토지 억제 관련해서 국가의 의무가 강화되어야 한다. 또 국민 주거 생활 안정에 대한 국가의 책임, 권한을 강화해야 한다는 차원에서 얘기하는 거니까, 근래 부동산 토지 주택에 대한 부동산 가격이 폭등하고 또 대책을 내놓아도 시장에서 잘 수용이 안 되고 있지 않습니까. 이로 인해서 여러 가지 사회적 문제가 되니까 부동산 공개념에 대한 헌법적 규정, 내용까지 같이 고민하는 것 아닌가 생각이 드네요.

◇ 김우성> 현재 특히 강남권 관련해서 규제나 억제보다는 재건축을 완화하자는 얘기가 나왔는데요. 그러면 투기도 못 잡는 상황이고, 이러한 상황이 80년대 급속도로 경제가 성장할 때, 부동산 투기 열풍이 불 때 이러한 일이 있었는데요. 그 당시 토지공개념을 사회에 제안한 게 경실련이었는데요. 어떻습니까?

◆ 고계현> 토지공개념에 대한 논의가 경실련 89년도 창립하고 나서 90년 초에 그 당시에도 집값이 폭등하면서 영세 서민들이 어렵게 되고, 주요한 사회적 갈등 요인이 됐습니다. 경실련에서 그러한 문제를 제기했는데요. 그런데 저작권이 경실련에 있는 건 아니고요. 이미 박정희 정권 하에서 76년도부터 건설부장관이 이러한 개념이 필요하다고 제기한 이후로 1978년도 8.8 조치라고 당시 물가 억제 조치를 강하게 취하면서 그 당시 박정희 정부에서 토지공개념 위원회를 구성했습니다. 78년도에. 한 50년 전이 되겠네요. 정부에 토지공개념위원회를 둬서 토지공개념에 대한 개념, 토지 정책의 방향, 이로 인한 수단 등을 정리해서 보고서를 발표했죠. 공개하지 않고 정부에서만 가지고 있는데, 그러다가 89년도 부동산 정책이 문제가 되니까 정부가 당시 이러한 개념을 구체화하는 토지3법이라고 해서 택지소유상한에관한법률, 개발이익환수에관한법률, 토지초과이득세. 이 세 가지 법률을 입법해서 토지공개념 3법이라고 해서 입법한 적 있습니다.

◇ 김우성> 역사가 깊고 또 심지어 제3공화국이라고 불리는 박정희 정부에 있었다는 건데요. 정확히 90년대 초반도 많이 알려졌지만, 토지공개념은 정확히 뭔가요?

◆ 고계현> 정확하게 말씀드리자면, 토지의 소유와 처분에 대해서 공공의 이익을 위해 적절히 제한적으로 제한한다는 개념이죠. 이른바 자본주의 체제에서는 소유권은 불가침의 영역입니다. 그런데 토지의 경우에는 일반 상품처럼 무제한으로 생산할 수 없습니다. 토지는 생산 불가능하지 않습니까. 그런데다가 가용면적도 적습니다. 그런데 경제가 발전하다 보면 토지 소유와 사용 욕구가 강해지거든요.

◇ 김우성> 수요는 많은데 공급은 제한되어 있으니까요.

◆ 고계현> 그렇습니다. 늘 공급이 미달하게 되죠. 이로 인해서 토지 가격이 폭등하거나 소수가 독점하려 하거나 투기적 현상이 계속 생기고 이로 인해서 투기적 가수요나 이런 거로 인해서 가격 규제 작동이 안 되고, 바람만 잘 타면 한탕을 볼 수 있는 상황이 될 수 있기에 이로 인해서 경제 부의 집중 문제나 사회적 불평등, 소득에 대한 왜곡이 생기기 때문에 이런 것들이 적절하게 정부가 공공의 이익 관점에서 소유나 처분 과정을 적절히 제한하는 개념이라고 해야겠죠. 소유권에 대한 배타적 권리는 인정하면서 공공의 이익 관점에서 정부가 제한적으로 시장에 개입하는 개념이라고 봐야겠습니다.

◇ 김우성> 토지를 소유하신 분들도 방송을 듣고 계실 텐데요. 공공재냐고 반발할 수 있고 반대 의견이 야당을 통해 나오는데요. 헌법을 강조, 강화해서 투기를 막을 의무 얘기도 나오던데요. 강화되면 실질적으로 구체적인 법률안을 만들거나 향후 입법할 때나 관련 제도를 정비할 때 많은 영향을 미칠까요? 예를 들어 투기 억제 부분으로 강력한 법적 제한들이 생길까요?

◆ 고계현> 헌법에도 23조 국민의 권리와 의무를 보면 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 제한이 있습니다. 그리고 또 경제 부분 헌법 122조 국가는 균형발전이나 국토 이용의 효율성 관점에서 법률에 근거해 제한과 사용에 대한 의무를 부과할 수 있다고 되어 있거든요. 토지공개념에 대한 기본적인 조항은 이미 헌법에서 명시하고 있습니다. 다만 토지 억제에 대한 국가의 개입을 강화하느냐는 건 논의해봐야겠죠. 다만 이러한 제도, 토지공개념의 기본 취지가 말씀드린 대로 토지 정책이 기본적으로 토지 자원을 효율적으로 이용하고 토지 수요에서 공급과 수요에 대한 불균형을 적절하게 국가가 개입해서 조정하고 집값을 안정시키고, 토지 소유 저변을 확대하는 게 토지 정책의 기본 목표라고 할 수 있겠죠. 그래서 이러한 인식에 기초해서 토지공개념의 실시 방향, 토지에 대한 사유재산권 근간을 두지만 토지 이용하는데 규제를 적절히 두거나 토지세, 제한적 수용, 이러한 시장 기구의 원활한 기능 활성화에 두어지기에 꼭 이것을 부정적으로 볼 건 아니고요. 궁극적으로는 시장 기능의 활성화 측면도 있기 때문에 사회적 토론과 합의 과정을 통해서 적절하게 제도 논의를 해야 할 것 같고요. 헌법적으로 규정한다고 하더라도 헌법도 그렇지만 개별 내용에 대한 입법적 보완이 되어야 합니다. 법률적인 내용으로 규정되어야 하기에 추상적 선언에 불과하다고 봐야 하고요. 구체화하는 법률 과정에서 사회적 합의나 국민적 여론 수렴 등이 신중하게 토론되고 합의되면서 같이 가야겠죠.

◇ 김우성> 당끼리 합의도 안 되어 있고, 여당의 당론입니다만 투기 억제와 관련된 국가의 의무, 국민 주거 생활의 안정도 헌법에 명시하겠다고 했는데요. 그만큼 심각하게 보는 부분인 것 같습니다. 합의가 필요한 것도 사실이고요.

◆ 고계현> 이런 건 있겠죠. 부동산 정책이 냉탕과 온탕을 반복했습니다. 정책 일반성이 부족했고, 이 때문에 부동산 정책에 대한 국민 신뢰가 훼손됐고, 시장의 신뢰도가 떨어졌지 않습니까. 또 90년대 이후 세계화의 흐름으로 규제완화나 민영화, 개방 등이 토지 정책에 반영된 측면이 있습니다. 그렇게 해왔던 정부도 있었고요. 그래서 이러한 토지가 궁극적으로 공공의 복리 증진을 위해 쓰여야 하고, 공급이 제한되어 있기에. 국민적 요구도 늘고 있으며 투기나 가격 폭등에 대한 문제도 이러한 관점에서 풀어야 한다는 여론도 높습니다. 향후 토지 정책에 대한 갈등과 마찰을 최소화하는 정치권 차원의 노력이 병행되어야겠죠.

◇ 김우성> 사유재산 부정하냐, 무슨 주의다, 색깔론까지 나오는 상황인데 얘기가 더 필요한 상황이고요. 더불어 토지공개념과 함께 경제민주화 얘기를 하고 있습니다. 지난 전정부에서도 경제민주화 강조했지만 실체가 무엇이냐는 얘기도 나왔고요. 부의 집중이나 의사결정, 여러 문제가 포함되어 있는데요. 경제민주화 관련된 조치들은 어떻게 보십니까?

◆ 고계현> 지금 경제민주화에 대한 국가 역할을 강조하겠다는 게 헌법 개정 내용인 것 같은데 구체적으로 어떻게 내야 할지는 두고 봐야 할 것 같습니다. 지금 현재 우리 헌법 119조에 관련 조항이 있고, 다만 이런 것들에 대한 구체적인 입법 내용에 대해서는 입장이 다 다릅니다. 헌법적 규정이 아니어도 할 수 있는 사항들, 경제 부의 집중 문제나 지배구조 문제나 소액 주주 권리 강화 문제, 여러 가지 진행이 안 되고 있고요. 시장 실패의 경우 기업의 경영진이나 총수에 대해 적절히 시장이 제어할 수 있는 수단들도 미국이나 선진 외국에 비해 작동이 안 되는 것도 많습니다. 입법이 안 되고 있기에 이런 것들에 대한 선행적인 경제 민주화 관련 입법들을 지난 대선에 충분히 논의가 됐기에 이런 것들을 진행하면서 헌법 개정 논의를 같이 했으면 좋겠습니다. 헌법, 국회에서 당장 여야가 머리를 맞대고 지난 국회에서 논란이 된 사안들 입법하지 않으면서 개헌에 이런 것들을 집어넣으면 선후가 바뀐 측면이 있습니다. 지금 현재도 근거 조항이 있기에 이런 내용들, 시장에서 요구되는 사항들에 대해 정치권이 적극적으로 나서야겠죠.

◇ 김우성> 헌법적 부분에 대해서는 구체화 얘기도 있지만 합의와 토론도 중요한 문제인 것 같은데요. 오늘 말씀 감사드립니다.

◆ 고계현> 네, 감사합니다.

◇ 김우성> 고계현 소비자주권시민회의 사무총장이었습니다.